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Quel mandat pour le diffuseur public sur internet?

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L’audiovisuel (la radio et la télévision) connaît des transformations radicales.

À ses débuts, la radiodiffusion était envisagée essentiellement dans le cadre d’un espace délimité par les ondes hertziennes perçues comme rares et porteuses de risques d’usages abusifs, voire totalitaires.

Mais désormais l'espace d'internet dans lequel se diffusent de plus en plus les émissions apparaît comme un environnement surabondant, peu susceptible de limites et capable d’accueillir tous les possibles.

Alors, comment envisager le service public audiovisuel dans un tel univers numérique multimédia caractérisé par l’omniprésence du réseau? Dans plusieurs pays démocratiques, la mise à jour du mandat et du statut du diffuseur de service public est l’objet de réflexions.

Au Canada, on évoque parfois des politiques publiques le numérique mais rarement pour discuter du rôle et du mandat du radiodiffuseur public dans ces environnements. Ce sont des décisions de gestion au jour le jour - à la petite semaine- qui semblent être en voie de reconfigurer notre paysage médiatique. Une coupe de ressource, de service, de personne à la fois, la mission du service public de radiodiffusion est redéfinie en catimini au nom des impératifs du monde numérique.

Pourtant, l'environnement en réseau ne met pas fin aux carences qui justifient le service public en matière d'information et de production d'oeuvres originales reflétant notre culture.

Le rôle du service public audiovisuel

Comment se conçoivent le rôle, le mandat et le statut du service public dans un univers audiovisuel marqué par la prééminence de l’espace-réseau?

Le rôle et le mandat du service public audiovisuel s’inscrivent dans la politique culturelle de chaque État. Au cours de deux dernières décennies, la définition des fondements des politiques audiovisuelles est passée d’une logique de rareté - la réglementation visait à gérer la rareté des ressources - à une logique de risques. La régulation est désormais une résultante d’une pluralité de stratégies de gestion des risques découlant des activités qui prennent place dans le réseau.

La politique publique qui sous-tend le service public audiovisuel vise à conjurer les risques perçus pour les collectivités et découlant du fonctionnement et des comportements inhérents à l’environnement en réseau. Le rôle et le mandat du service public audiovisuel se conçoit désormais dans une telle logique de gestion des risques.

D’une logique de rareté...

Les services publics audiovisuels apparaissent au début du XXe siècle à une époque où les ressources nécessaires afin de rendre disponibles des émissions sont perçues comme étant rares et insuffisantes. Au Canada et ailleurs, on aura tôt fait de constater que les contenus sont rares et à l’époque il semblait aller de soi de considérer la radio - et plus tard la télévision - comme un service public. La mission de Radio-Canada émane de ces constats.

Le service public audiovisuel de Radio-Canada a été pensé à partir du modèle britannique de la British Broadcasting Corporation (BBC). En Grande-Bretagne et dans la plupart des pays européens cela était considéré comme une façon adéquate d’assurer que les opportunités découlant des techniques de radiodiffusion soient rendues disponibles au plus grand nombre.

Par contre, aux États-Unis, on a plutôt choisi de gérer la rareté au moyen d’une approche fondée sur le marché régulé via la supervision d’une instance indépendante, la Federal Communications Commission (FCC).

Ainsi, la régulation de l’audiovisuel au début du XXe siècle et dans les décennies qui suivent est principalement envisagée selon une logique de gestion de la rareté.

Dans ce contexte, le radiodiffuseur public doit desservir le vaste territoire par une programmation répondant aux aspirations du plus grand nombre en prenant soin de diffuser des émissions d'information selon les plus hauts standards.

Comme les ressources pour la radiodiffusion sont rares, ceux qui en ont l'usage, cela inclut le diffuseur public, doivent traiter de façon équitable les différents points de vues et proposer une programmation répondant aux besoins de chacun.

...à une logique de risque

À compter de la fin du XXe siècle, internet devient le mode dominant de communication. Dans ses configurations fondamentales, ce réseau de dimension planétaire a été pensé suivant une logique libérale. Ses configurations reflètent les conceptions américaines de la liberté d’expression.

L’État et le service public paraissent a priori étrangers à la logique sous-jacente d’internet. Le réseau est configuré de façon à rendre pratiquement impossible un contrôle par une autorité unique. Il n'y a pas de rareté dans la mesure ou tous les contenus sont susceptibles d'être mis en ligne sans avoir à encourir de lourdes dépenses. L'usager est maître de ce qu'il écoute, lit ou regarde.

Internet est envisagé comme un réseau aux dimensions apparemment illimitées et où il est relativement facile de se raccorder et dans lequel les barrières à l’entrée seraient virtuellement inexistantes. Chacun qui est raccordé au réseau se trouverait doté d’une capacité considérable de joindre des auditoires potentiellement planétaires.

La régulation par défaut d’internet est celle qui découle de ses configurations techniques. Celles-ci habilitent presque chacune des entités connectées à influer sur les comportements des autres en générant des risques pour ceux-ci.

Car contrairement au cliché tenace, Internet est régulé, même très intensément régulé. Mais ces régulations résultant souvent des configurations techniques ne coïncident pas nécessairement avec les valeurs qui sont les nôtres.

Internet est un environnement régulé selon une logique de risques : les règles qui y sont effectivement respectées par les acteurs à l’égard d’une activité sont celles qui sont à même d’engendrer une perception de risque.

Quel statut et quel mandat pour le service public audiovisuel ?

Devant cette mutation des paradigmes de la régulation des activités de production et de diffusion, comment se pose la question du statut et du mandat des services publics audiovisuels?

Le service public peut être envisagé à la lumière des risques qui tendent à le justifier ou à le légitimer. Dans l’univers caractérisé par une logique de risque, les politiques des États trouvent leur légitimité au regard des risques collectifs qu’elles prétendent contribuer à gérer.

Plusieurs observent que les politiques publiques se présentent désormais comme une tentative d'effectuer une allocation optimale des risques. Évidemment, rien n’est risque en soi. Les risques sont multiples et traiter des risques en tant que fondement du droit et des autres régulations, c’est identifier ce qui est perçu, présenté ou revendiqué comme un risque à une époque et dans un contexte social donné.

Mais le service public ne se légitime plus par les références à l’appartenance et à la construction de la « nation ».

C’est plutôt dans le cadre d’un processus de mise au jour et de reconnaissance des risques qui confrontent les individus, les groupes, voire les sociétés et les collectivités que se structurent les raisonnements au nom desquels vont se justifier les politiques audiovisuelles au sein desquelles s’inscrivent le statut et le mandat des services publics audiovisuels.

La technologie, le marché et la régulation constituent les facteurs majeurs de l’évolution des médias électroniques. Ces facteurs peuvent être envisagés selon les risques qu’ils contribuent à accentuer ou à atténuer. Ces risques se manifestent au niveau des configurations techniques, au niveau des comportements de même qu’au plan des régulations. Ils favorisent ou compliquent la disponibilité de productions reflétant nos aspirations.

Les risques perçus qui découlent des configurations du réseau constituent les principales justifications de la régulation de l’audiovisuel. Cela vaut aussi pour les règles énonçant notamment le statut et le mandat des services publics audiovisuels.

Les comportements de certains types d’acteurs ou les régulations par défaut qui prévalent au sein de l’espace en réseau sont d’autres facteurs de risques qui justifient l’existence et les missions des services publics audiovisuels.

Concevoir le rôle et le mandat des radios et télévisions publiques dans l’univers de l’espace en réseau suppose d’identifier et d’évaluer les enjeux et risques que comporte l’environnement en réseau qui est désormais l’espace dans lequel se pensent et se diffusent les productions audiovisuelles.

En somme, pour identifier et mettre à jour le mandat du service public de radiodiffusion, il faut se demander quels sont les services ou contenus qui ne sont pas produits en laissant le "marché" et le réseau fonctionner sans intervention. Il est alors facile de constater que la plupart des émissions dramatiques et d'information proposées actuellement à Radio-Canada ne seraient probablement pas disponibles si on laissait disparaître le service public.

Pour aller plus loin : Pierre Trudel, « Rôle et mandat du service public audiovisuel dans l’univers en réseau », dans Denis Monière et Florian Sauvageau, La télévision de Radio-Canada et l’évolution de la conscience politique du Québec, Québec, Presses de l’Université Laval, 2012, 175-204.