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Le Sénat américain, la Cour suprême et «l’option nucléaire»

Le Sénat américain, la Cour suprême et «l’option nucléaire»
AFP

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En réaction au vote de blocage des démocrates contre le candidat à la Cour suprême Neil Gorsuch, les républicains ont décidé de changer les règles du jeu pour assurer sa confirmation. Le Sénat américain ne sera plus ce qu’il était.

Si vous suivez l’actualité américaine, vous avez entendu une expression qui vient régulièrement dans la conversation autour du processus de confirmation du juge Gorsuch à la Cour suprême: «l’option nucléaire». Ne vous inquiétez pas, il n’est pas question de détonner une ogive au cœur de l’auguste institution. Il s’agit plutôt d’un changement des règles du jeu du Sénat qui permettrait aux républicains de passer outre la règle qui fixe à 60 le nombre de votes requis pour la confirmation des juges à la Cour suprême et l’approbation de projets de loi non budgétaires. Suite au vote démocrate pour refuser la motion de clôture pour la confirmation du juge Gorsuch, les républicains du Sénat ont décidé d’imposer une nouvelle règle à leurs adversaires démocrates.

En fait, les républicains avaient placé leurs adversaires devant un ultimatum pour la nomination d’un juge qui rétablira l’avantage structurel des conservateurs à la Cour suprême: les démocrates avaient le «choix» entre renoncer à exercer leur option de blocage par filibuster ou laisser les républicains abolir (par un vote procédural à la majorité simple) la règle de clôture qui leur donne cette option. Tout un choix... Les démocrates perdent donc l’option de bloquer les nominations à la plus haute cour tant qu’ils sont en minorité mais ils auront les mains libres à l’avenir, lorsque les rôles seront inversés. Certains disent qu’ils auraient dû céder cette fois-ci pour conserver leur possibilité bloquer une nouvelle nomination pendant la présidence Trump, mais il est à peu près certain que les républicains les auraient placés alors devant le même ultimatum.

Qu’est-ce que le filibuster?

Que signifie cette règle du filibuster? En bref, cette règle vient du fait que le Sénat a été conçu à l’origine comme un lieu de libre délibération où les membres, peu nombreux (ils n'étaient que 26 en 1789), peuvent débattre sans contraintes de temps sur les votes qui leur sont proposés. Les règles du Sénat sont donc beaucoup plus informelles que celles de la Chambre des représentants, où le temps de débat est mesuré à la seconde. Ceci ouvre la possibilité d’étirer les débats, dans certaines circonstances, pour épuiser le temps disponible pour l’étude d’un projet de loi, qui est donc condamné à mourir au feuilleton. C’est ce qui a amené, historiquement, des sénateurs à tenir des marathons oratoires dont la seule limite était leur endurance physique. C’est d’ailleurs ce qu’a fait le sénateur de l’Oregon Jeff Merkley dans la nuit de lundi à mardi dernier en faisant un discours de 15 heures contre la nomination de Gorsuch (les arguments, semble-t-il, ne manquent pas). Malgré de multiples exemples du genre dans l’histoire du Sénat, le discours de filibuster le plus célèbre relève de la fiction. C’est celui du personnage joué par Jimmy Stewart dans le classique «Mr. Smith Goes to Washington», dont voici un extrait.

Pour éviter la multiplication d’incidents du genre, le Sénat a institué une règle procédurale de clôture, pour limiter la durée des débats et assurer un vote. Quand une telle motion est adoptée, un vote final à la majorité simple doit être tenu dans une période déterminée. Pendant longtemps, une majorité des deux-tiers était requise pour passer un vote de clôture, mais la règle a été établie à 60 votes en 1975 pour toutes les nominations et tous les projets de loi non budgétaires. Il faut noter que le projet de loi budgétaire introduit au Congrès en janvier dernier comportait de nombreuses clauses qui ouvraient la porte à des législations que les républicains auraient pu adopter à la majorité simple. C’était le cas, par exemple, de la révocation de la réforme Trumpcare, qui a finalement échoué (voir ici).

À qui la faute?

Quand ils discutent de ce genre de questions, les politiciens américains ressemblent à des chefs de clans corses qui retracent les origines de leurs disputes dans la nuit des temps. Il y a assez de blâme pour tout le monde, mais la première cause de ce problème est la polarisation partisane, dont plusieurs commentateurs disent qu’elle résulte surtout de la radicalisation à droite du Parti républicain. En effet, on a assisté de la part des républicains à une stratégie d'obstruction systématique des initiatives démocrates pendant la présidence Obama.

En 2013, suite à une succession de blocages dans les nominations juridiques et administratives de Barack Obama qui paralysait le fonctionnement des cours fédérales et de certains départements, les sénateurs démocrates ont eu recours à ce qu’on a surnommé l’option nucléaire, soit un changement de règlement pour permettre la clôture des débats sur toutes les nominations (sauf les juges de la Cour suprême) à la majorité simple. Les républicains ont poussé les grands cris à cette époque, mais ils étaient bien contents de pouvoir approuver presque toutes les nominations au cabinet de Donald Trump à la majorité simple. Par exemple, il est certain que la secrétaire à l’Éducation Betsy DeVos n’aurait pas été confirmée en vertu de l’ancien règlement, et elle n’aurait probablement pas été la seule.

Selon les démocrates, la vraie faute a été commise par le leader républicain de la majorité au Sénat, Mitch McConnell, qui avait refusé de soumettre le juge nommé par Barack Obama en février 2016 en alléguant qu’il était inapproprié de nommer un juge pendant la dernière année d’un mandat présidentiel. La Constitution ne précise aucune limite de cette nature et il est clair que leur refus était purement partisan.

Les conséquences

En théorie, la règle de majorité qualifiée qui prévalait à la nomination des juges de la Cour suprême avait du bon. En forçant le parti majoritaire à s’adjoindre quelques sénateurs minoritaires, la règle des 60 votes présentait une incitation à la modération qui dissuadait la nomination de juges considérés idéologiquement trop radicaux. La disparition de cette règle risque de mener à une Cour suprême plus polarisée, ce qui peut avoir pour effet de réduire la propension de la cour à rendre des verdicts unanimes et, de ce fait, compromettre sa crédibilité politique. Par contre, il faut admettre que la politisation de la Cour suprême est un fait bien établi depuis plus de trente ans.

Il faut aussi noter que si la Cour suprême va trop loin dans une direction idéologique ou une autre, les électeurs ont eu tendance dans le passé à réagir en votant pour le parti opposé. Une Cour suprême trop conservatrice ne serait donc pas dans l’intérêt électoral des républicains les plus vulnérables aux urnes.

Ce qui pourrait être plus problématique serait la pression qui pourrait exister dans un avenir prévisible pour étendre la portée de l’option nucléaire à tous les projets de loi. La tentation sera forte pour les républicains d’aller dans ce sens pour se donner le plus de chances de compléter le virage à droite déjà bien entamé par l’administration Trump. Les sénateurs républicains seraient pourtant bien avisés de ne pas faire ce choix, car ils seraient ainsi probablement portés à faire pencher la balance plus fortement à droite que l’électorat ne serait disposé à accepter. Ils le savent et n’iront probablement pas jusque-là.

Le système politique américain est expressément conçu pour rendre les grands changements de direction politique difficiles et les législateurs savent qu’il n’est pas nécessairement dans leur intérêt d’avoir la possibilité de faire des réformes qui vont au-delà de la capacité des électeurs d’absorber ces changements. Les chances que les républicains décident d'étendre l'option nucléaire à l'ensemble du menu législatif sont donc encore relativement minces, mais elles existent.

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Pierre Martin est professeur de science politique à l’Université de Montréal et directeur de la Chaire d’études politiques et économiques américaines au CÉRIUM. On peut le suivre sur Twitter: @PMartin_UdeM